Varga Csaba
Mikor és hogyan lesz e-közigazgatás Magyarországon?
(néhány kérdés a kormányzathoz)
- Nem akarok mást, mint logikusan gondolkodtatni.
- Nem Európával akarom kezdeni. Ha nem jönne az integráció, akkor még inkább
azon kellene gondolkodni, hogy a magyar államot hogyan tegyük magas szinten
működőképessé.
- Nem a magyar állam tehet arról, hogy az információs társadalom korszakába
léptünk, ám az már a magyar állam feladata s felelőssége, hogy az információs
kori államot megtervezze és létrehozza.
- Nincs semmi baj: most sincs átfogó elképzelés, hiszen a politikai elit eddig
nem dolgozta ki az állam modernizációjának stratégiáját1. Európából azonban
kölcsönvehetünk egy víziót, amelyben az új állammodellt digitális államnak
hívják. Azért ne legyen illúziónk: a digitális állam elképzelése Európának nem
egy országában is csak félig végiggondolt modernizációs program. Európa sem tart
még ott, s talán nem is tarthat, hogy az egységes Európára komplex
államkoncepciója legyen.
- Ez a feladat egyébként egy tartalomipari rést mutat az európai stratégiai
piacon.
- Tegyük lejjebb tehát a mércét. Egyelőre ne digitális államról és
e-demokráciáról gondolkodjunk, hanem egy szűkebb feladatmezőről:
e-kormányzásról, az e-önkormányzásról, és e-közigazgatásról. A három folyamat és
fogalom között is hallatlan nagy a kompetenciabeli és feladatköri eltérés. Az
e-kormányzás elsősorban a főhatalom, a központi kormány (a döntéshozó testület)
és a kormányzati végrehajtó intézményrendszer (a miniszterelnöki hivatal, a
minisztériumok, főhatóságok, stb.) közigazgatása. Ettől részben független az
e-önkormányzás, amely a térségi (jelenleg a megyei közgyűlések) és települési
önkormányzatok (megyei jogú városoktól a községi önkormányzatokig) választott
képviselőtestületeit és hivatalait jelenti. A harmadik modernizációs terület az
e-közigazgatás: mindenekelőtt a közép és alsó szintű közigazgatás, ide tartoznak
a polgármesteri hivatalok és intézményhálózataik (a földhivataloktól a
kórházakig). A három terület szétválasztása stratégiai szempontból sem végleges,
és az a kérdés sincs napirenden, hogy az információs korban a különböző
szinteken hogyan is nézzen ki a kormányzás és a közigazgatás.
- Ma a részben elfojtott politikai vita arról folyik, hogy legyen-e regionális
önkormányzati szint, megszüntessék-e a megyei önkormányzatokat, és létrehozzák-e
a kistérségi önkormányzatokat és közigazgatási hivatalokat. Miután belátható
időn belül nem várható olyan parlamenti ciklus, ahol nagykoalició lesz, vagy
valamelyik oldal kétharmados többségbe kerül, így rövidtávon átfogó stratégiái
döntések sem várhatók. A részreformok labilis korszaka folytatódik. Ez talán nem
olyan nagy baj, mert se a társadalomnak, se a politikai elitnek nincs egy vagy
több kikristályosodott programja arra, hogy az információs társadalom
korszakának új kihívásai és követelményei szerint a kormányzás és közigazgatás
gyökeres modernizációjának hogyan kellene kinéznie.
- Tegyük hát lejjebb ismét a mércét. Az Európai Unió lisszaboni
paradigmaváltása nyomán Európában az évtized közepéig vagy legkésőbb az évtized
végéig végigviszik az e-kormányzás és az e-közigazgatás (e-adminisztráció)
reformját. Emiatt a magyar politikai és kormányzási elit nem tehet úgy, mintha
semmi dolga sem lenne, és minden maradhatna úgy, mint tíz, harminc vagy
százötven éve. Egy 1997-ben írt tanulmányban részletesen elemeztük, hogy a
magyar reformkor, avagy a Batthyányi-kormány óta a kormányzás szerkezetében,
döntési mechanizmusában - szervezeti modell és szervezetfejlesztési értelemben -
lényeges változás nem történt.
- Hazai akaratból most sem nagyon indulna el államreform. Miután azonban az eEurope programban az egyes számú prioritás az e-kormányzás, az e-közigazgatás,
a kormány nem térhetett ki az elől, hogy elkészíttesse a hazai stratégiai víziót
és operatív programot. Óvatosan még az is megfogalmazható, hogy nemcsak az
európai programkényszer, hanem már részben a felismert kormányzati-önkormányzati
érdek, és a szakértői csoportok tudatosulása is támogatta a politikai döntést.
Ennek annyi előzménye van, hogy az elmúlt tíz évben a közigazgatási műhelyekben
kiérlelődött a szolgáltató kormányzás-önkormányzás gondolata, s a már
megemésztett programgondolatot most érvényesíteni kívánják az e-közigazgatás
stratégiai lobogója alatt. Ezért most tegyük zárójelbe azt a kérdést, hogy a
szolgáltató közigazgatás elégségesen lefedi-e az e-közigazgatás stratégiai
követelményeit.
- Az elmúlt hetekben a kormányzati szerkezet három pontján (a Miniszterelnöki
Hivatalban, a Belügyminisztériumban és az Informatikai és Hírközlési
Minisztériumban) elkészült egy-egy komplexebb, teljesebb változata a hazai
e-közigazgatási stratégiáknak2. A tervezési nehézséget ugye az okozza, hogy az e-kormányzás-önkormányzás és az e-közigazgatás a jelenlegi kormányszerkezetben
egyaránt jelent önkormányzási, közigazgatási, területfejlesztési,
információs/kommunikációs és informatikai reformot. A három szakterület
feladatainak és az ebből fakadó akciótervének valamilyen stratégiai
egyeztetésére csak a részstratégiák szintjén került sor. Sajnos még tovább kell
mennünk: a magyar kormányzatban nem volt és nincs társadalommal foglalkozó
minisztérium3, és ezért abban senki sem igazán kompetens, hogy a közigazgatás és
a helyi társadalom közötti együttműködéssel foglalkozzon. Holott semmilyen
igazgatási rendszer e-közigazgatássá nem alakulhat át anélkül, hogy minden
településen és térségben ne jöjjön létre az információs kori helyi társadalom,
avagy az un. intelligens civiltársadalom és intézményrendszere.
- A felsorolt és fel nem sorolt okok miatt a három, egymást viszonylag
kiegészítő e-közigazgatási elképzelés jelentősen leszűkül nem kizárólag, de
elsődlegesen informatikai modernizációvá. Szerencsére a közigazgatási
tartalomfejlesztés már szerepel a programokban. Nem tehetünk mást, minthogy most
kényszerből tesszük lejjebb a mércét.
- Aktuálisan nincs más lehetőségünk, mint a részleges e-közigazgatási
stratégia komolyan vétele. Ennek egyes számú prioritása az, hogy az állampolgár
elektronikusan intézhesse el ügyeit a kormányzás/önkormányzás szintjein,
hivatalaiban és intézményeiben. Ez a jelenlegi csúcscél valóban fontos és
helyes. Most tegyük zárójelbe azt a kérdést, hogy ez a részleges állam- és
közigazgatási-reform főként technológiai reformként valóban sikeresen
végigvihető-e.
- Európában már nincs homályban az a gazdaságpolitikai felismerés, hogy az
e-közigazgatás bevezetése egyúttal kiemelten javítja a gazdaságfejlesztés
esélyeit, a versenyképességet. Most ne elemezzük azt sem, hogy nemcsak az állami
működés válik iparszerű, gazdaságszerű folyamattá, bár igaz még az ellenkezője
is, az állami tevékenység jelentős mértékben visszahat a piac/posztpiac
működésére és fejlesztésére.
- Komoly haladásnak számit, hogy az informatikai minisztérium jóvoltából
újraindul a közháló fejlesztése, de ennek rizikótényezője nemcsak az, hogy a
meglévő hálózatok összekapcsolásával létrejöhet-e egy valóban gyors és
szélessávú hálózat, hanem többek között az is, hogy a közháló egy-egy térségben
vagy településen mikor és milyen minőségben jut el minden önkormányzati
intézményhez. És akkor még hol vagyunk attól, hogy legalább minden második
választópolgár rácsatlakozhasson a közhálóra? A közháló bővítése, fejlesztése,
működtetése elképzelhetetlen az e-közigazgatás elterjedése nélkül. A külföldi
tapasztalatok szerint a közháló finanszírozását ugyanakkor jelentősen
megkönnyítené az e-gazdaság, az e-kereskedelem tömegessé válása, de ennek
fejlesztésére mintha most nem lenne állami akarat.
- A magyar kormányzás szereplői tudják, hogy mintegy öt-hét éven belül
(lehetőleg 2010-ig!) a magyar közigazgatást teljesen át kell alakítania
e-közigazgatássá. Az időtáv tehát nagyon rövid, még akkor is, ha a jelenlegi
európai tagállamok nem járnak sok évvel előttünk, viszont az nagy hátrány lenne,
ha sok évvel előttünk fejeznék be.
- A nemrég elfogadott információs társadalom kormányzati program egyértelműen
rögzíti azt a felismerést, hogy az információs társadalom korszakában
Magyarország előtt három alternatíva áll. Azt első egy negatív lehetőség, ami
úgy foglalható össze, hogy Európa gyorsabban halad előre 2010 vagy 2015-ig is,
mint mi, ezért a lemaradásunk, nem csökken, hanem nő. A második mozgáspálya az,
hogy Magyarország legalább olyan ütemben és mértékben fejlődik, mint Európa
átlaga, ezért lemaradásunk ugyan nem csökken, de nem is nő. Végül a harmadik
alternatíva az, amikor Magyarország számos területen gyorsabban fejlődik, mint
Európa átlaga, ezért reálissá válik, hogy a következő tíz-tizenöt évben
lemaradásunkból keveset vagy sokat, de behozunk. Elvileg nyilván senki nem
vitatja, hogy ez a harmadik alternatíva lenne az optimális megoldás. Ha ezt
választanánk, az egyik gyorsító tényező az lehetne, ha Magyarország Európával
azonos időben és mértékben, vagy esetleg kicsit magasabb szinten fejezné be a
kormányzás/közigazgatás átalakítását.
- Ehhez az kellene, hogy Magyarország a hét régióban, a 19 megyében és a
fővárosban, valamint a 168 kistérségben és persze az összes településen öt éven
belül fejezze be az e-közigazgatás bevezetését. Ehhez a kihíváshoz képest
egyelőre egyetlen igen szerény lépés látszik: a Nemzeti Fejlesztési Terv
gazdasági versenyképességi operatív programja e-közigazgatási pályázatainak
segítségével legfeljebb a kistérségek és települések egyötödében-egyhatodában
indítható el az e-közigazgatás adaptálása 2007-ig. (Ebben a pályázati ablakban a
tervek szerint olyan kevés pénz lesz, hogy ebből három év alatt maximum
huszonöt-harminc kistérség kaphat egyenként száz-százötven millió forintot. És
akkor hol vannak még a városok?)
- Arra egyelőre nem született komplex terv, s különösen nem pénzügyi program,
hogy a megvalósulás folyamata a 2005-ös költségvetési évtől kezdődően hogyan és
milyen forrásokból4 gyorsítható fel. Noha többszörösen lejjebb tettük a mércét,
s elfogadtuk a minimális programot, de így sem látszik, hogy 2007-2010-ig, vagy
akár 2012-ig Magyarországon hogyan fejezhető be az e-közigazgatás bevezetése.
Ennek az informatikai és tartalomipari költségigénye – mai árakon számítva -
minimálisan 300-350 milliárd forint, ami öt évre elosztva is legalább évente
hatvan-hetven milliárd forint. Ez az éves költségvetésekben egyébként nem lenne
elérhetetlen cél, ha erős kormányzati stratégiai szándék lenne. Ha volna
egyáltalán hosszú távú, komoly kormányzati program. Ha a miniszterelnök hivatal
és a két érdekelt minisztérium az e-közigazgatást egyes számú prioritásként
kezelné. Ha lenne például egy olyan oktatási tárca, amely legalább három
egyetemnek az állami- és az önkormányzati apparátus e-közigazgatási
képzésének-átképzésének megszervezéséhez azonnal száz-száz millió forint
támogatást nyújtana. Mindehhez lendületet adhat majd, hogy 2007 után (egy
második NFT keretében) a megpályázható új európai források összege jelentősen
nő.
- De mit teszünk 2007-ig?
- A magyar parlamenti és önkormányzati képviselők és a velük azonos érdekű
gazdasági vállalkozások képesek lesznek-e a döntések és a fejlesztések
gyorsításának kikényszerítésére?
- Az államreformban vagy csak az e-közigazgatásban Magyarország felzárkózása
egyelőre kevés reménnyel kecsegtet.
Jegyzetek
1 Talán Magyarországon is elindul az új – nemcsak jogközpontú - államelmélet
kidolgozását szorgalmazó disputa. Ennek jele például a Világosság egyik friss -
2003/7-8-as - számában két publikáció. (Pokol Béla: A politika logikája Niklas
Luhmann és Carl Schmitt megközelítésében; Tallár Ferenc: Sacrum és politicum...)
2 Miniszterelnöki Hivatal Elektronikus Kormányzat Központ: e-Kormányzat
stratégia és programterv; IHM MITS: e-Önkormányzat Ágazati Informatikai
részstratégia; Belügyminisztérium ágazati szintű középtávú informatikai
stratégiája (2003-2006).
3 Ezt a feladatot nem oldhatják meg az esélyegyenlőséggel és a civil
szervezettel foglalkozó államtitkárságok.
4 Az e-Önkormányzat ágazati részstratégiában szerepel egy fontos ígéret: „2006.
végéig a kormányzat mintegy 15.000 millió forinttal támogatja az e-Önkormányzat
megvalósítását.”